Vortrag gehalten bei der Fachkonferenz
am 26.2.2002 in Frankfurt am Main
Im folgenden wird die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Mittelpunkt stehen. Es geht um die Frage, welche Impulse seine jüngsten Entscheidungen der Debatte um eine familienpolitisch motivierte Reform der sozialen Sicherungssysteme gegeben haben bzw. welche Grenzen künftigen Reformen gleichzeitig auch gesetzt worden sind. Das Gericht hat den sozialpolitischen Gesetzgeber in jüngster Zeit durch vorgegebene Fristen und Ersatzregelungen für den Fall einer Untätigkeit zunehmend unter Handlungsdruck gesetzt. Man sollte seine sozialgestaltende Rolle dennoch nicht überschätzen. Denn das Bundesverfassungsgericht hat stets Einzelkonflikte zu entscheiden und kann sich nur aus diesem Anlass und im Rahmen der dadurch aufgeworfenen Fragen zu gesetzgeberischen Fehlentscheidungen und damit verbundenen Strukturfragen äußern. Dieser nur fallbezogene, unsystematische Problemzugang verhindert jedoch – ganz abgesehen vom Grundsatz rechtsstaatlicher Gewaltenteilung – , dass sich das Gericht einem Gesetzgeber vergleichbar systematisch mit den Grundstrukturen und Finanzierungsmöglichkeiten von Sozialpolitik befassen kann. Erschwerend kommt hinzu, dass im Fall sozialpolitischer Streitfragen die Zuständigkeit zwischen Erstem und Zweitem Senat häufiger wechselt – abhängig von jährlichen Geschäftsverteilungsplänen, aber auch von der Art der eingereichten Klage. Und es dürfte kein Geheimnis sein, dass beide Senate gerade in Fragen der Gleichberechtigung und Familienpolitik graduell unterschiedlichen Traditionen verhaftet sind, welche sich mit den Begriffen "liberal" bzw. "konservativ" allerdings nur sehr grob kennzeichnen lassen. Eine konsequente und in sich immer konsistente Familien- und Sozialpolitik kann deshalb vom Bundesverfassungsgericht gar nicht entwickelt werden.
Der Diskurs um Familie und soziale Gerechtigkeit wird derzeit verfassungsrechtlich in zwei verschiedenen Bereichen geführt: einerseits fiskalisch über die Höhe von Kindergeld und Steuer, andererseits sozialversicherungsrechtlich über die Modalitäten von Pflegeversicherung und Rente. Da sozialversicherungsrechtliche und steuerfinanzierte Lösungen oft als alternative Ansätze für einen Familienlastenausgleich diskutiert werden und die Position des Bundesverfassungsgerichts zum gesellschaftlichen Stellenwert von Familie und zu Aspekten sozialer Gerechtigkeit erst in einer Gesamtschau dieser Entscheidungen wirklich erkennbar wird, werde ich die Hauptstreitpunkte aus beiden Feldern skizzieren. Bei den Schlussfolgerungen und Konsequenzen werde ich mich dann allerdings vor allem auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur sozialen Sicherung konzentrieren.
Steuerlich wird darum gestritten, wie ein sog. Familienexistenzminimum nach Zusammensetzung und Höhe zu berechnen ist, welche Funktion das Ehegattensplitting heute noch hat und ob Alleinerziehende angesichts ihres Ausschlusses vom Ehegattensplitting besondere Steuervergünstigungen erhalten dürfen bzw. müssen. Sozialrechtlich geht es darum, ob und wie Kindererziehung zugunsten der Eltern in verschiedenen Systemen der sozialen Sicherung berücksichtigt werden muss. Soll Elternarbeit, also deren Sorge für ihre Kinder, bei der Auszahlung späterer Sozialleistungen honoriert werden oder sogar schon vorher, wenn es um die Beitragseinzahlung in ein System sozialer Sicherung geht? Gibt es Unterschiede je nachdem, wie diese Sicherungssysteme organisiert sind, öffentlich-solidarisch oder privat-individualistisch?
In Deutschland gibt es in den meisten Familien auch heute noch keine egalitäre Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern. Kinderbetreuung ist ebenso wie Altenpflege trotz einiger "neuer Väter" nahezu unverändert eine Frauendomäne. (Beck-Gernsheim 1998, S. 84 ff.) Die Mütter bleiben in Deutschland zu Hause oder reduzieren zumindest ihre Arbeitszeit im Erwerbsbereich deutlich, wenn betreuungsbedürftige Kinder da sind, in West noch ausgeprägter als in Ost. Die Väter hingegen dehnen ihre Arbeitszeiten tendenziell sogar eher aus. Noch wenn ihre Kinder endlich ins Grundschulalter kamen, waren im Jahr 2000 nur 16 Prozent (West) bzw. 40 Prozent (Ost) der Mütter voll erwerbstätig. Selbst als Wunschkonzept konnte sich damals nur maximal ein Drittel der Frauen eine egalitäre Beteiligung beider Elternteile in Erwerbsleben und Familie vorstellen. (Engelbrech/Jungkunst 2001) Für soziale Sicherungssysteme ist deswegen auch in näherer Zukunft noch davon auszugehen, dass in den Familien die Mütter in der Erziehungsphase nicht im selben Ausmaß erwerbstätig sind wie die Väter.
Diese ungleiche Integration der Eltern in den Erwerbsbereich hat für die Mütter bzw. die Erziehungsarbeit Leistenden nachteilige Folgen, solange die soziale Absicherung an den Erwerbsbereich und das dort erzielte Einkommen gebunden bleibt. Das gilt vor allem dann, wenn die Familien durch Tod oder Scheidung auseinander gehen. Und immerhin ein Drittel der heute geschlossenen Ehen dürfte der Statistik nach mit Scheidung enden. Denn mit der Scheidung entfallen viele Transfers von Sozialleistungen, die vorher durch die Mitversicherung von Familienangehörigen über den Hauptverdienst erfolgen konnten. Eine von außen als finanzieller Input in Familie betrachtet egalitäre Familienpolitik wirkt sich also, spätestens mit dem Ende der Familie, oft aber auch schon vorher auf ungleiche Binnenakteure sehr unterschiedlich bevor- oder benachteiligend aus. Wer in der Sozialpolitik über Familie redet, muss deshalb auch die unterschiedlichen Akteure und Rollen innerhalb der Familie in seine Betrachtung einbeziehen.
Familie ist verfassungsrechtlich überall da, wo Eltern und Kinder sind. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht im Zentrum des Art. 6 Abs. 1 GG wegen des Schutzes von Ehe und Familie allerdings die eheliche Familie. Diese hat das Gericht wiederholt als "Voraussetzung für die bestmögliche körperliche, geistige und seelische Entwicklung von Kindern" herausgestellt. (BVerfG E 76, 1, 71)
Unter Bezugnahme auf den Gleichberechtigungssatz (Art. 3 Abs. 2 GG) stellte das Bundesverfassungsgericht bereits 1953 fest, auch in Ehe und Familie seien Mann und Frau gleichberechtigt. (BVerfG, E 3, 225, 242) Die ungleiche geschlechtsspezifische Arbeitsteilung in den Familien hat das Gericht immer gesehen, jedoch im Kern bisher nie angetastet. Nach seiner ständigen Rechtsprechung gehört es zwar unter dem Blickwinkel des Gleichberechtigunspostulats (Art. 3 Abs. 2 GG) zu den zentralen Punkten, dass die Frau die Möglichkeit haben müsse, mit gleichen rechtlichen Chancen Erwerbseinkommen zu erzielen wie ein Mann. (BVerfG, E 6, 55, 56 u. 82) Sowohl unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 2 als auch unter dem Blickwinkel des Art. 6 Abs. 1 GG hat das Gericht die tatsächlich ungleiche und für Frauen nachteilige geschlechtsspezifische familiäre Arbeitsteilung seit 1953 als sog. "objektive funktionale Natur des jeweiligen Lebensverhältnisses" (BVerfG E 3, 225, 242) einfach hingenommen. Allerdings hat es später wiederholt gewarnt, diese überkommene Rollenverteilung dürfe durch staatliche Maßnahmen nicht verfestigt werden. (BVerfG E 85, 191, 207)
Das Bundesverfassungsgericht definiert Familie konsequent als geschützten Privatraum, in den der Staat nicht einzugreifen habe. Das Prinzip des Art. 6 Abs. 1 GG fordere gerade offenzulassen, wie die Entscheidungen in der Familie sich bilden. (BVerfG, E 10, 59, 83 ff.) Die Aufgabenverteilung in der Familie unterliege in erster Linie der freien Entscheidung der Ehegatten, die lediglich im Kindeswohl ihre Grenze finde. (BVerfG, E 39, 169, 183; 48, 327, 338) Insofern arbeitet das Gericht mit der Kategorie Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG als black box, sie wird nur von außen betrachtet und sorgfältig geschlossen gehalten. An dieser einheitlichen Betrachtung von Familie als Erziehungs- und Wirtschaftsgemeinschaft hat das Bundesverfassungsgericht auch in seinen jüngsten Entscheidungen zum Familienexistenzminimum und zur Pflegeversicherung festgehalten.
Das Gleichberechtigungsgebot hat das Bundesverfassungsgericht bisher innerfamiliär deswegen vor allem damit durchgesetzt, dass es systematisch alle familienrechtlichen Normen kassiert hat, welche Ehefrauen in der Familie rechtlich schlechter stellten als Ehemänner. Insofern herrscht inzwischen rechtsformal betrachtet in der Familie völlige Chancengleichheit zwischen den Geschlechtern beim Aushandeln ihrer Binnenstrukturen. Staatliche Interventionen in die Familie hinein, um die faktische Aufgabenverteilung in der Familie zu beeinflussen, erklärte das Gericht hingegen wiederholt für unzulässig. Das gelte gleichermaßen für den Gesetzgeber wie für die Gerichte. (BVerfG E 68, 256, 268) Einwirkungen des Gesetzgebers, die Ehefrau ins Haus zurückzuführen, wurden deswegen wiederholt unter Bezugnahme auf das Interventionsverbot zum Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) für verfassungswidrig erklärt. (BVerfG, E 6, 55, 79 ff.; 21, 329, 353) Das Gleichberechtigungsgebot hingegen spielte verfassungsrechtlich in diesem Zusammenhang keine oder eine nur sekundierende Rolle. Dem Staat als Sozialstaat wird hiermit vorrangig eine bloß reaktive Rolle zugeschrieben. Er muss die Bälle sozial so abgefedert zurückspielen, wie sie ihm die Familie von innen heraus zuspielt. Gleichberechtigung kann nach dieser Rechtsprechung nur unter den jeweils durch die Familie schon vorgegebenen Bedingungen hergestellt werden.
Dieses Interventionsverbot galt bei näherer Betrachtung bisher jedoch nur, wenn der Gesetzgeber den Weg der negativen Sanktion wählte, also z.B. durch Zusammenveranlagung der Ehegatten ein eventuelles Zweiteinkommen in der Familie prinzipiell mit höheren Steuern belasten wollte. Gegenüber dem Ehegattensplitting und seiner Begünstigung der Hausfrauenehe hingegen hat das Gericht vergleichbare Bedenken bisher nie geäußert. Das Ehegattensplitting geht ja geradezu auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zurück. Und 1998 in seiner jüngsten Entscheidung zum Familienexistenzminimum hat das Gericht sogar zwei weitere Steuerfreibeträge gefordert, Betreuungs- und Erziehungsbedarf, welche ebenfalls faktisch die Hausfrauenehe begünstigen werden.
Es bleibt die Frage, ob eine solche Unterscheidung nach belastender und begünstigender staatlicher Intervention wirklich tragfähig ist. Denn letztlich ist jede Begünstigung der einen Lebensform, egal ob Hausfrauenehe oder Doppelerwerbstätigkeit, immer spiegelverkehrt auch eine Schlechterstellung der anderen Lebensform, weil dieser anderen Lebensform derselbe Vorteil nicht oder nicht in gleichem Ausmaß zukommt. Im derzeit gerade in die dritte Runde gehenden Streit um besondere Steuervergünstigungen für Alleinerziehende wird dieser Zusammenhang überdeutlich. Der Staat kann in seiner Familien- und Sozialpolitik gar nicht bloß neutral auf unterschiedliche Formen der innerfamiliären Arbeitsteilung reagieren. Und er hat, weil die Familie nicht als gleichberechtigungsfreier Raum in dieser Gesellschaft einzustufen ist, auch hier Gestaltungsaufgaben.
Das BVerfG konstatiert in seinen Entscheidungen zur Rentenversicherung 1992 (BVerfG, E 87,1) bzw. zur Pflegeversicherung 2001 (BVerfG, FamRZ 2001, S. 605) ein Gerechtigkeitsdefizit, soweit diese Systeme auf einem Drei-Generationen-Vertrag beruhten. Dieses Gerechtigkeitsdefizit wird familiär und nicht frauenspezifisch definiert: Die gesellschaftliche Reproduktionsleistung der Familie bei der Versorgung und Erziehung der in ihr aufwachsenden Kinder werde im Sozialversicherungssystem derzeit nicht genügend ökonomisch honoriert. Familien seien das zentrale Bindeglied im Drei-Generationen-Vertrag und leisteten einen zweifachen Beitrag. Sie zögen einerseits den Nachwuchs heran, der für eine künftige Weiterfinanzierung der sozialen Sicherungssysteme unerläßlich sei, und finanzierten andererseits zeitgleich auch selber diese Sicherungssysteme, um die aktuelle Altengeneration zu versorgen. Alleinstehende hingegen leisteten in die Kassen nur ihre Geldbeiträge zur Versorgung der aktuellen Altengeneration. Schon durch diesen zweifachen, gleichzeitigen Input in das Sozialsystem seien Familien finanziell schlechter gestellt als Menschen ohne Kinder. Zusätzlich müssten Eltern jedoch auch noch zugunsten der Kindererziehung ihre Erwerbstätigkeit reduzieren. Sie könnten daher im Vergleich zu Menschen ohne Kinder in der Erziehungsphase nur niedrigere Erwerbseinkommen erzielen. Das wiederum hätte zur Folge, dass zumindest alle Sozialleistungen, die an die Höhe des Erwerbseinkommens anknüpften, anschließend für die Familien trotz ihres höheren Inputs sogar niedriger ausfielen als bei Menschen ohne Kinder. (BVerfG, E 87, 1, 38 ff.; FamRZ 2001, S. 605, 608 f)
Dass diese Nachteile sich innerhalb der Familie noch weiter lokalisieren lassen, nämlich bei den Personen, die sich vorrangig um die Kinder kümmern und deswegen ihr Engagement im Erwerbsbereich reduzieren müssen, zumeist also den Müttern, spricht der Erste Senat in seinem Renten-Urteil 1992 zumindest noch beiläufig an (S. 41 f.). In seinem Pflegeversicherungs-Urteil 2001 ist dies kein Thema mehr. Aber auch schon 1992 wird sich gegen eine Sichtweise verwahrt, welche die Benachteiligung der Frauen als Mütter in den Mittelpunkt der Rentenfrage stellen will. Denn gerade der Gleichberechtigungssatz des Art. 3 Abs. 2 GG verbiete hier eine explizite Rechtsprechung zugunsten der Frauen in und wegen ihrer Mutterrolle, weil solches die überkommenen Rollenverteilungen zwischen den Geschlechtern unzulässig festschreiben würde. (BVerfG, E 87, 1, 42)
In den Entscheidungen zur steuerlichen Belastbarkeit von Familien geht es dem Gericht von Anfang an lediglich darum, dass die Familie als Wirtschaftsgemeinschaft insgesamt betrachtet vom Staat nicht beliebig zur Kasse gebeten werden dürfe. Insbesondere sei es mit Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) und Sozialstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 1 GG) nicht vereinbar, dass der Staat den Familien erst über die Steuer Geld entziehe, das dort für ein menschenwürdiges Dasein benötigt werde, um es anschließend bestenfalls in Form von Sozialhilfe wieder zurückzugeben. (BVerfG, E 82, 60, 85; E 87, 153, 169)
Eine Binnenbetrachtung nach Akteursgruppen in den Familien, also nach Mann, Frau und Kindern bzw. Erwerbstätige und Sorgearbeit-Leistenden, erfolgt nur bei der Berechnung von finanziellen Ansprüchen der Familie gegenüber dem Sozialstaat, nicht aber bei der persönlichen Zuweisung der so errechneten Beträge. Insofern gehen die vom BVerfG geforderten familienpolitischen Finanztransfers im Ergebnis an den Hauptverdiener, also zumeist den Ehemann/Vater. Eine Ausnahme bildet nur die Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten in der Rente, welche vor allem zu einer Erhöhung von Frauenrenten führte. Allerdings wurde diese Rentenerhöhung faktisch vor allem dadurch gegenfinanziert, dass parallel die Ansprüche auf Hinterbliebenenrente reduziert wurden, was wiederum vorrangig Frauen traf. Die soziale Umverteilung unter dem Stichwort "Anerkennung der Erziehungsleistung von Familien" erfolgte also in der Vergangenheit faktisch in die Taschen der Familienväter oder aber innerhalb der Gruppe der Frauen von den erwerbstätigen Frauen hin zu den Hausfrauen, aber nie direkt von allen gesellschaftlichen Gruppen an die Frauen in ihrer Rolle als private Sorgearbeiterinnen.
Dem Bunderverfassungsgericht geht es mit dieser Rechtsprechung um die Stärkung der Familie als Erziehungsinstitution und Wirtschaftseinheit (BVerfG E 99, 216, 231), nicht um Frauenemanzipation. Insofern werden sowohl bei steuerrechtlichen als auch bei sozialversicherungsrechtlichen Entscheidungen in jüngster Zeit die erwerbstätigen Steuer- bzw. Beitragszahler, also zumeist die Männer, zugleich auch als "die Erziehenden" bezeichnet. (BVerfG, FamRZ 2001, S. 605, 609) Oder es wird auf eine Erziehungspflicht rekurriert, die Eltern nicht immer persönlich ausüben müssten. (BVerfG, E 99, 216, 231)
Im Hintergrund steht die Befürchtung des Gerichts, die Familien würden im Rahmen des Drei-Generationen-Vertrages als unerläßliches mittleres Bindeglied zwischen betreuungsbedürftigen Kindern und pflegebedürftigen Alten finanziell überfordert. Das Gericht warnte 2001 erstmals ausdrücklich vor einer Zukunft, in welcher auf Grund der heutigen niedrigen Geburtenraten (Deutschland sank inzwischen unter 1,4 Kinder pro Frau, iwd 10.1.02 S. 4) und des dadurch vorgezeichneten weiteren Rückgangs von Erziehungsleistung immer mehr Nichterwerbstätige von einer immer kleineren Zahl noch Erwerbstätiger sozial mitgetragen werden müssten. (BVerfG, FamRZ 2001, S. 605, 609) Besonders vor diesem Hintergrund fordert das Gericht schon heute eine gerechtere Verteilung der sozialen Lasten in der Gesellschaft zugunsten der Familien. Dass eine bessere Finanzierung der Familien in der Erwerbs- und Erziehungsphase auch die Geburtenrate wieder ansteigen lassen könnte, mag eine dahinter stehende weitere Hoffnung sein. Explizit benannt wird dieser bevölkerungspolitische Gesichtspunkt vom Gericht jedoch nicht.
Die finanzielle Basis der Familien soll ein bedarfsorientiertes, aber doch pauschaliertes Familienexistenzminimum bilden. Das Bundesverfassungsgericht hat über den Schutz der Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) in Zusammenschau mit der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) und dem Sozialstaatspostulat (Art. 20 Abs. 1 GG) seit 1990 schrittweise einen Anspruch auf bestimmte Steuerfreibeträge und/oder entsprechendes Kindergeld entwickelt. (BVerfG, E 82, 60 ff.; 87, 153 ff.)
Seit 1998 sollen zum Familienexistenzminimum über den existentiellen Sachbedarf eines Kindes hinaus auch weitere Bedarfe zählen: Ein besonderer Betreuungsbedarf unabhängig davon, ob die Familie selber betreut oder dazu die Leistungen Dritter über den Markt einkauft; ein weiterer Erziehungsbedarf, um das Kind "zu einem verantwortlichen Leben in dieser Gesellschaft" zu befähigen, auch hier unabhängig von der Frage, ob Eigenarbeit oder bezahlte Leistungen eingesetzt werden. (BVerfG, E 99, 216 ff.; 246 ff.; 268 ff.; 273 ff.) Während der existentielle Sachbedarf des Kindes, wie bei den Eltern auch, nach den Sozialhilfesätzen bemessen werden soll, sind Betreuungs- und Erziehungsbedarf fiktive Beträge. Eine Familie soll sie auch steuerlich geltend machen können, wenn real keine entsprechenden Kosten angefallen sind, weil das Kind selbst betreut wurde bzw. kein Kindersprachkurs besucht oder kein Computer geschenkt wurde. Das Gericht quantifizierte 1998 dieses erweiterte Familienexistenzminimum auch gleich durch entsprechende Rechenbeispiele und Pauschalbeträge. Der Gesetzgeber sollte es bis zum 1. Jan. 2002 durch Steuerfreibeträge bzw. Kindergeld realisieren.
Hier tritt die alte Idee vom Lohn für Hausarbeit wieder in Erscheinung, jetzt allerdings in Gestalt eines Steuerfreibetrages an den Hauptverdiener und nicht als Transferleistung direkt an die Hausfrau. Faktisch wird mit derartigen Freibeträgen die Hausfrauenehe über das Steuersplitting hinaus zusätzlich staatlich subventioniert. Die Wirkung der geforderten steuerlichen Vergünstigungen ist also keineswegs familienpolitisch neutral.
Darüber hinaus arbeitet das Bundesverfassungsgericht mit Gleichbehandlungskalkülen. Denn Art. 6 Abs. 1 GG enthalte allein bzw. in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG einen besonderen Gleichheitssatz. Dieser verbiete es, Eltern im Vergleich zu Kinderlosen, aber auch eheliche Erziehungsgemeinschaften gegenüber anderen Erziehungsgemeinschaften schlechter zu behandeln. Auf der Basis dieser Gleichbehandlungskalküle forderte das Gericht:
1982
eine steuerliche Berücksichtigung des Betreuungsaufwandes bei Alleinerziehenden. Denn Alleinerziehende, 1995 schon 5,3 Prozent aller Haushalte (BMFSFJ: Die Familie im Spiegel der amtlichen Statistik, Bonn 1997, S. 38), hätten sogar einen höheren Betreuungsaufwand als Elternpaare. Dennoch werde ihre Erziehungsarbeit von Staat nicht gefördert, denn sie seien von Ehegattensplittung ausgeschlossen. (BVerfG, 1. Senat, E 61/319) Alleinerziehende erhielten daraufhin im Einkommensteuergesetz eine spezielle Abzugsmöglichkeit für ihre Kinderbetreuungskosten und einen eigenen Haushaltsfreibetrag.1992
die Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten in der Rente. Denn ohne Berücksichtigung der Kindererziehungszeiten würden Erziehende bei der Rente im Vergleich zu Kinderlosen unzulässig benachteiligt. (BVerfG, 1. Senat, E 87, 1) Inzwischen können Kindererziehungsjahre mit 100 Prozent des durchschnittlichen Erwerbseinkommens sogar bei parallel geleisteter Erwerbsarbeit rentenwirksam werden.1998
das oben bereits genannte erweiterte Familienexistenzminimum, umzusetzen bis 1.1.2002. Dieses Mal wurden die besonderen steuerlichen Freibeträge für Alleinerziehende von 1982 als ungerechtfertigte Benachteiligung ehelicher Erziehungsgemeinschaften eingestuft. Denn nichteheliche Lebensgemeinschaften mit Kindern, 1995 1,3 % aller Haushalte (BMFSFJ: Die Familie im Spiegel der amtlichen Statistik, Bonn 1997, S. 38), könnten diese Steuervergünstigungen im Gegensatz zu ehelichen Erziehungsgemeinschaften, 1995 28 % aller Haushalte (BMFSFJ a.a.O.), ebenfalls in Anspruch nehmen. Das Ehegattensplitting sei eine Vergünstigung für die Ehe, nicht aber für einen kinderbedingten Mehrbedarf und müsse bei dem Vergleich zwischen Alleinerziehenden/Nichtehelichen Erziehungsgemeinschaften und ehelichen Erziehungsgemeinscharften ausser Betracht bleiben. (BVerfG, 2. Senat, E 99, 216) Daraufhin wurden Kindergeld und Kinderfreibeträge erhöht und der besondere Haushaltsfreibetrag für Alleinerziehende schrittweise abgebaut.2001
die Berücksichtigung der Erziehungsleistung von Familien bei der Beitragsfestsetzung in der sozialen Pflegeversicherung (BVerfG, 1. Senat, FamRZ 2001, S. 605), nicht allerdings bei der privaten Pflegeversicherung (BVerfG, 1. Senat, FamRZ 2001, S. 610), umzusetzen bis 1.1.2005. Denn nur in der sozialen Pflegeversicherung seien Familien im Vergleich zu Kinderlosen unzulässig benachteiligt.
Im Februar 2002 reichten nun ca. 100 Alleinerziehende unter Hinweis auf ihre spezifischen Erziehungslasten Verfassungsbeschwerde gegen die soeben erfolgte Abschaffung ihrer steuerlichen Haushaltsfreibeträge ein. (FR 18. und 19.2.2002)
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen Entscheidungen zur Familie immer wieder betont, Art. 6 Abs. 1 enthalte ein Abwehrrecht gegenüber staatlichen Eingriffen, ein Benachteiligungsverbot im Vergleich zu anderen Lebensformen sowie eine Förderpflicht. Der besondere Schutz der Familie verpflichte den Staat jedoch verfassungsrechtlich nicht, "jede zusätzliche finanzielle Belastung der Familie zu vermeiden". (BVerfG, FamRZ 2001, S. 605, 606) Familienförderung durch finanzielle Leistungen stehe zudem immer unter dem "Vorbehalt des Möglichen und im Kontext anderweitiger Fördernotwendigkeiten". (BVerfG, a.a.O. S. 607) Dennoch bewertet das Gericht die in Familien geleistete Erziehungsarbeit zunehmend höher und drängt stärker auf einen Belastungsausgleich in der Erziehungsphase selber.
Bei der Rentenhöhe forderte das Bundesverfassungsgericht 1992 erstmals, Kindererziehungszeiten müssten sich zugunsten der Erziehenden im Alter rentenerhöhend auswirken. Allerdings dürften sie schlechter als Beitragszeiten bewertet werden, weil Beitragszahlung und Kindererziehung keine gleichartige Funktion für das Rentensystem hätten. Das Rentensystem könne ohne nachwachsende Generation zwar nicht funktionieren. Aber nur eingezahlte Beiträge könnten direkt als Renten gleich wieder ausgezahlt werden, Erziehungsleistungen nicht. (BVerfG, E 87, 1, 37 u. 40) Insofern sei eine Bewertung von Kindererziehungsjahren in Höhe von nur 75 Prozent eines Beitragsjahres zulässig.
2001 haben sich die Bewertungskalküle des BVerfG verschoben. Die Erziehungsleistung der Eltern habe eine "konstitutive Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des Systems". Betont wird nunmehr vor allem "die Wertschöpfung durch die heranwachsende Generation", auf die jede staatliche Gemeinschaft und insbesondere jedes solidarisch finanzierte soziale Drei-Generationen-System angewiesen sei. (BVerfG, FamRZ 2001, S. 605, 608) Tatsächlich könnten die jetzt kinderlosen Einzahler/innen im Alter, wo Pflegebedürftigkeit gerade ein wachsendes Risiko darstelle, aus ihrer sozialen Pflegeversicherung gar keine Leistungen beziehen, wenn bis dahin nicht eine neue Generation von Einzahlenden durch die Leistung der Eltern nachgewachsen sei. Einen erhöhten Pflegesatz für frühere Eltern hält das Gericht dieses Mal jedoch nicht für die richtige Lösung. Kinderlose und Eltern seien bei Pflegebedürftigkeit faktisch auf dieselben Sachleistungen angewiesen und erhielten diese auch. (a.a.O., S. 607 f.) Der Ausgleich sei vielmehr schon im Beitragsrecht durch eine Kinderkomponente vorzunehmen. Unterhaltsverpflichtete seien bereits ab dem ersten Kind durch niedrigere Beiträge zu entlasten. (a.a.O., S. 609 f.)
Bei der Festsetzung gerechter Beiträge will das Gericht allerdings zwischen der sozialen und der privaten Pflegeversicherung differenziert sehen. Das mag überraschen: Der Rechtsprechung nach ist eine Kinderkomponente nur in sozialen Leistungssystemen erforderlich, wenn diese integrativ über drei Generationen wirkten, einem solidarischen Risikoausgleich dienten und im Umlageverfahren finanziert würden. Das ist bei der sozialen Pflegeversicherung der Fall. Zu Leistungssystemen hingegen, die wie die private Pflegeversicherung allein das individuelle Risiko über danach gestaffelte Beiträge absicherten und nach dem Anwartschaftsdeckungsverfahren arbeiteten, passe eine Kinderkomponente nicht. (BVerfG, FamRZ 2001, S. 610 ff.) Ganz sicher ist sich das Bundesverfassungsgericht hier allerdings nicht, weil auch die private Pflegeversicherung künftig nachwachsende Einzahler/innen brauche. Insofern formulierte es 2001 doch noch einen Prüfauftrag an den Gesetzgeber für den Fall, dass auf längere Sicht auch die Funktionsfähigkeit der privaten Pflegeversicherung entscheidend von der Existenz nachwachsender Prämienzahler/innen abhinge. (a.a.O., S. 613)
Das Bundesverfassungsgericht will seinem Urteil zur sozialen Pflegeversicherung auch Bedeutung für andere Zweige der Sozialversicherung gegeben sehen. (BVerfG, FamRZ 2001, S. 605, 610) Zudenken wäre in erster Linie an die gesetzlichen Krankenversicherung, an welche sich die soziale Pflegeversicherung ja direkt anschließt. Allerdings ist hier die Drei-Generationen-Komponente nicht so stark ausgeprägt wie in der Pflegeversicherung, weil Krankheit sich weniger deutlich auf die Altersphase konzentriert als Pflegebedürftigkeit. Die Rentenkassen hingegen haben zwar eine vergleichbare Drei-Generationen-Ausrichtung, sind aber bisher nicht im gleichen Umfang solidarisch-umverteilend konzipiert wie die soziale Pflegeversicherung. Denn bei der Rente gibt es heute noch eine starke Affinität zwischen den eingezahlten Beiträgen, die ausgerichtet sind am Erwerbseinkommen, und der späteren Rentenhöhe. Wenn allerdings die Renten sich künftig immer weiter von den vorherigen Nettoeinkommen entfernen und der Gedanke einer beitragsfinanzierten, für alle gleichen Grundrente in den Vordergrund tritt, dürfte auch die Frage nach einer Kinderkomponente in den Rentenbeiträgen relevant werden.
Dort jedoch, wo das Altersrisiko rein privat abgesichert werden soll, wozu die Riester-Rente ja einen ersten Einstieg bietet, laufen die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten all zu leicht ins Leere. Wer bedingt durch seine Belastung mit Kindern weniger oder nichts verdient und damit weniger in eine private Rentenkasse einzahlen kann oder gar keinen privaten Rentenvertrag abschließt, wird deshalb künftig deutlich niedrigere Renten hinnehmen müssen. Zwar zahlt der Staat bei Erziehenden Zuschüsse zur privaten Rentenversicherung pro Kind. Diese sind aber daran gekoppelt, dass die Mutter/Erziehende zumindest einen eigenen privaten Versicherungsvertrag abgeschlossen hat und zumeist auch einen eigenen Beitrag einzahlt. Diese Voraussetzungen werden jedoch längst nicht durch jede Frau eingelöst werden können.
Im Gegensatz zur privaten Pflegeversicherung versäumte es der Gesetzgeber bei Einführung der privaten Rente leider sogar, Geschlechtsdiskriminierung zu verbieten. Ihre Quittung bekamen die Frauen sofort: Statt einer Berücksichtigung von Kindererziehungsarbeit müssen Frauen bei privaten Rentenkassen im Vergleich zu Männern sogar um fast 15 Prozent höhere Beiträge einzahlen, um später dieselbe monatliche Rentenzahlung zu erlangen. Denn ihre durchschnittlich höhere Lebenserwartung stellt aus Sicht der privaten Rentenversicherer ein höheres Versicherungsrisiko dar. Selbst wenn also die ökonomischen Nachteile durch Kindererziehung über staatliche Zuschüsse zum Beitrag effektiv ausgeglichen würden, was derzeit keineswegs der Fall ist, hätten Frauen am Ende immer noch eine niedrigere Rente als vergleichbare Männer.
Erstens zeigt das: Mit zunehmender Privatisierung der sozialen Sicherungssysteme wird der heutigen familienfreundlichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schrittweise wieder die Basis entzogen und der Diskriminierung von Familien bzw. auch ganz explizit von Frauen erneut Tür und Tor geöffnet. Der Gesetzgeber müsste seine Privatisierung deshalb ganz konsequent mit Diskriminierungsverboten flankieren und zudem endlich ein allgemeines Antidiskriminierungsgesetz für die Privatwirtschaft auf den Weg bringen. Vor diesem Hintergrund mag der Kampf um eine bessere steuerfinanzierte allgemeine Familienförderung heute möglicherweise zukunftsfähiger sein als der Versuch, in weitere soziale Sicherungssysteme Familienkompomenten einzubauen. Letztlich handelt es sich hier allerdings nicht um Alternativen.
Zweitens darf Familie für den Gesetzgeber künftig ganz allgemein keine black box mehr bleiben. Faktisch hat jede Regelung zugunsten von Familie auch Auswirkungen auf deren Binnenstrukturen, wie das Ehegattensplitting so anschaulich demonstriert. Bei ungleicher familiärer Arbeitsteilung wiederum hat eine gleiche und einheitliche Familienförderung all zu oft ungleiche Auswirkungen auf die Ehepartner. Solche Befunde dürfen bei staatlicher Familienförderung nicht ignoriert, sondern müssen systematisch bei der Gesetzgebung mit berücksichtigt werden.
Drittens darf Familie auch über das Familienrecht hinaus künftig kein gleichberechtigungsfreier Raum mehr bleiben. Das angebliche umfassende Interventionsverbot, welches das Bundesverfassungsgericht mit dem Schutz von Ehe und Familie verbunden hat, sollte im Hinblick auf das Gleichberechtigungsgebot zumindest relativiert werden. Denn in der vorliegenden Form erscheint es realitätsfremd und in seiner Differenzierung nach unzulässiger Belastung einerseits und zulässiger Förderung andererseits faktisch auch nicht durchhaltbar. Öffentlichrechtlich organisierte, solidarische Systeme sozialer Sicherheit sind Ansätzen zu Familienförderung und Gleichberechtigung der Geschlechter genuin besser zugänglich als private und deshalb zu bevorzugen. Soweit Transferzahlungen direkt in die Familien erfolgen, sollten diese möglichst direkt an diejenigen gehen, die tatsächlich die Erziehungsarbeit leisten, nicht aber einfach an den Hauptverdiener.
Viertens bedarf eine egalitäre Aufgabenverteilung innerhalb der Familien besonderer staatlicher Unterstützung. Ihre Verwirklichung kann unter dem Vorzeichen eines expliziten Verfassungsauftrages zur Durchsetzung der Gleichberechtigung und zur Beseitigung bestehender Nachteile aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG nicht wie bisher allein dem angeblich freien Aushandlungsprozess der Ehepartner überlassen bleiben. Gleichstellende Familienpolitik verlangt eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie für beide Eltern. Dazu muss die öffentliche Infrastruktur für Kinderbetreuung und Pflege weiter ausgebaut werden. Neue Anreizsysteme für die Beteiligung der Männer an Hausarbeit wären ebenso dringend zu entwickeln wie Erleichterungen für Erziehende zur parallelen Erwerbstätigkeit.